今年1月，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1 号），为全国政府投资基金的规范发展指明了方向。至今，已有广东、广西、黑龙江、云南、浙江、山西、甘肃、宁夏、福建、河北等省级政府陆续出台政府投资基金高质量发展相关文件。

近日，河南省政府根据国办发〔2025〕1号等文件精神，同时也结合政府投资基金实务运作中存在的一些问题，出台《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》（豫政办〔2025〕44 号）（以下简称《实施意见》）。

该《实施意见》提出了很多针对性的举措，具有很强的操作性，为河南省政府投资基金的高质量发展注入新的动力。

在股权投资基金的参与主体中，县（市、区）级政府是重要的组成部分，其参与积极性直接影响着基金在县域经济发展中的推动作用。然而，国办 1 号文出台以后，县（市、区）级政府在参与股权投资基金的发起与设立方面，面临着诸多困惑，尤其是审批流程的不确定性，在一定程度上制约了县域资本的投入。

针对这一问题，河南省《实施意见》给出了明确且务实的答案。《实施意见》明确提出，县（市、区）仅作为出资人参与基金出资的，无需报所属省辖市政府审批。这一规定无疑为县级政府参与基金出资 “松绑”，大大简化了审批流程，降低了县级政府参与的制度性成本。县级政府可以以出资人身份出资股权投资基金，进而吸引资金投入到符合县域经济发展规划的领域，如当地特色产业、小微企业扶持等，激发县域经济的发展活力，推动城乡区域协调发展。

投资方式的灵活性和投资范围的广泛性，是政府投资基金能否有效发挥作用、实现保值增值的关键因素。《实施意见》在优化基金投资方式、拓宽投资范围方面做出了重要突破。明确提出基金可采取直投项目或母子基金方式，这两种方式各有优势，直投项目能够让基金直接聚焦优质项目，快速介入并发挥资金作用；母子基金方式则可以通过设立子基金，扩大投资覆盖面，分散投资风险，吸引更多社会资本参与。

在直投项目方面，《实施意见》进一步细化了投资方式，允许基金根据不同类别的投资对象，以股权和优先股、可转换优先股、可转换债券等方式对未上市企业进行投资。这种多样化的投资方式，能够更好地满足不同发展阶段未上市企业的融资需求。对于初创期企业，股权融资可以为其提供稳定的资金支持，助力企业度过起步阶段的困难时期；对于成长期企业，优先股、可转换优先股等方式则既能为企业注入资金，又能在一定程度上保障基金的收益。

同时，《实施意见》还打破了以往基金在上市公司投资方面的限制，允许基金通过参与上市公司并购重组、定向增发、战略配售、协议转让和大宗交易等方式进行股权投资。这一举措不仅为基金提供了更多优质的投资标的，也为上市公司的发展注入了新的动力。参与上市公司并购重组，能够推动上市公司优化产业布局、提升核心竞争力；参与定向增发和战略配售，则可以为上市公司筹集发展资金，支持其开展技术创新、扩大生产规模等。

返投政策作为政府投资基金引导资金投向本地的重要手段，在促进地方经济发展方面发挥着重要作用。然而，以往部分政府投资基金的返投比例要求较高，且返投认定范围较窄，这在一定程度上限制了基金的投资灵活性，也可能导致基金为满足返投要求而降低投资项目的质量。

为解决这一问题，《实施意见》对返投政策进行了调整，将返投河南省比例原则上降至不低于政府出资额，并且明确结合基金具体情况可适当降低或取消返投比例要求。这一调整充分考虑了不同类型基金的投资特点和实际需求，对于一些主要投资于省外优质项目、但能为河南省带来技术、人才、产业联动等间接效益的基金，适当降低或取消返投比例要求，能够让基金更好地发挥市场配置资源的作用，提高资金的使用效率。

此外，《实施意见》还放宽了返投认定标准，将基金直接、间接和引导带动投资河南省的企业和项目纳入返投认定范围。这一举措进一步扩大了返投认定的覆盖面，让基金在投资过程中有了更多的选择。例如，基金通过投资省外企业，带动该企业在河南省设立子公司或开展合作项目，这种间接投资行为也将被纳入返投认定范围；同时，基金通过自身的影响力和资源优势，引导其他社会资本投资河南省的企业和项目，这种引导带动投资行为同样可以计入返投额度。这不仅能够提高基金满足返投要求的便利性，还能充分发挥基金的杠杆效应，吸引更多外部资金投入河南省，为地方经济发展汇聚更多力量。

基金退出是政府投资基金运作的重要环节，顺畅的退出渠道不仅能够实现基金的保值增值，还能增强社会资本参与政府投资基金的信心。近年来，随着大批私募股权投资基金面临到期清算，基金退出难的问题日益凸显，这不仅影响了基金的正常运作，也在一定程度上损害了社会资本的合法权益。

针对这一现状，《实施意见》在基金退出方面提出了一系列有力举措，重点强调保护社会资本合法权益。首先，明确要求基金要在收益分配、损失分担等方面公平维护出资人利益，这为社会资本的权益保障提供了制度层面的支撑。在收益分配方面，要按照基金章程或合伙协议的约定，公平、合理地分配基金收益，避免出现损害社会资本利益的情况；在损失分担方面，要明确各方出资人的责任，避免让社会资本承担不合理的损失。

其次，《实施意见》积极鼓励发展 S 基金、并购基金等，探索设立省级 S 基金、并购基金。S 基金作为一种专注于私募股权二级市场的基金，能够为私募股权基金的份额转让提供有效的交易平台，帮助基金实现提前退出；并购基金则可以通过对目标企业的并购重组，实现企业价值的提升，进而为基金退出创造良好条件。设立省级 S 基金、并购基金，能够充分发挥省级政府的资源优势，整合各方力量，推动 S 基金和并购基金在河南省的发展，拓宽基金的退出渠道。

同时，《实施意见》还提出推动建立 S 基金交易流程和评估体系，研究建立非现金分配、转让、划转等退出机制。建立规范的 S 基金交易流程和科学的评估体系，能够提高 S 基金交易的效率和透明度，降低交易风险；研究建立非现金分配、转让、划转等退出机制，则可以为基金退出提供更多的选择，尤其是在一些企业难以通过现金方式实现退出的情况下，非现金方式能够更好地保障基金和出资人的利益。

此外，《实施意见》强调完善多层次资本市场体系，支持申请私募股权和创业投资份额转让试点，推动区域性股权市场规则对接、标准统一。多层次资本市场体系的完善，能够为基金退出提供更多的渠道和平台；申请私募股权和创业投资份额转让试点，能够借鉴先进地区的经验，探索适合河南省的份额转让模式；推动区域性股权市场规则对接、标准统一，则可以提高市场的流动性和效率，为基金退出创造更好的市场环境。

政府投资基金的提前退出，不仅能够提高财政资金的周转效率，还能让政府资金及时投向更需要支持的领域，更好地发挥政府投资的引导作用。为实现政府投资基金的提前退出，《实施意见》提出鼓励非财政出资人购买政府出资份额的举措，并制定了详细的转让规则。

《实施意见》明确支持基金非财政出资人提前购买政府出资份额，并在基金章程或合伙协议中约定了不同时间段购买的转让价格。具体而言，对完成政策目标的基金，在基金设立后 3 年内（含 3 年）购买的，政府出资部分可以不低于原始出资额转让；在 3—5 年内（含 5 年）购买的，可以不低于政府原始出资额和从基金设立之日起按照转让时同期人民币存款基准利率计算的收益之和转让；5 年以上购买的，政府出资部分按照市场化方式确定。

这一举措具有重要的现实意义。对于非财政出资人来说，能够以相对优惠的价格购买政府出资份额，降低投资成本，同时也能借助政府投资基金的平台，获得更多的投资机会和资源支持。在基金设立后 3 年内购买，以不低于原始出资额转让的方式，能够让非财政出资人在基金发展的初期阶段就获得稳定的投资份额，分享基金未来的成长收益；在 3—5 年内购买，虽然需要支付一定的收益，但相较于市场化价格，仍然具有一定的优势。

对于政府而言，通过鼓励非财政出资人购买政府出资份额，能够实现政府资金的提前退出，将回收的资金用于新的基金项目或其他公共事业领域，提高资金的使用效率。同时，这一举措也能够吸引更多的社会资本参与政府投资基金，优化基金的出资结构，增强基金的资金实力和投资能力。

政府投资基金的发展离不开基金管理机构和其他出资人的积极参与，而合理的让利政策和广泛的对外合作，是激发市场主体参与热情的重要保障。

为了进一步提高市场主体的参与积极性，提升对外合作的广度和深度，《实施意见》在强化让利和对外合作方面做出了明确规定。在让利方面，提出基金清算后，财政部门根据基金方案和绩效评价结果，可对基金管理机构和其他出资人进行让利，最多可让利财政出资净收益的 100%。这一极具吸引力的让利政策，充分体现了政府对基金管理机构和其他出资人的激励，能够有效调动他们的积极性和主动性。对于基金管理机构来说，更高的让利比例意味着更强的激励，能够促使其更加努力地开展投资管理工作，提高基金的投资收益；对于其他出资人来说，让利政策能够增加其投资回报，降低投资风险，吸引更多社会资本参与政府投资基金。

在对外合作方面，《实施意见》提出积极与国家级基金和知名基金管理机构开展合作。通过与省外优秀的基金管理机构、企业开展合作，能够引入先进的投资理念、管理经验和优质的项目资源，提升河南省政府投资基金的整体运作水平；开展金融资产投资公司直接股权投资试点，推动保险公司、资产管理公司参与基金。加强基金与各类金融机构协同联动，创新推动投、贷、保联动。

综上所述，河南省《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》从简化县级审批、拓宽投资范围、调整返投政策、完善退出机制、鼓励份额购买以及强化让利与合作等多个维度，提出了一系列针对性强、操作性高的举措。这些举措的实施，将有效破解政府投资基金发展中存在的问题，激发市场主体的参与热情，提高政府投资基金的运作效率和经济效益，为河南省经济高质量发展提供有力的资金支持和保障。