地方政府投资基金主要来源于我国财政专项资金“拨改投”的改革资金，设立初衷是发挥财政资金的引导放大作用，采取股权投资等市场化方式带动社会资本重点支持国家鼓励的相关产业和领域发展，以及促进创新创业的国有资本，基金到期后可收回财政投资以提高财政资金的循环利用效率，同时可以延续投资以发挥长期投资作用。

（一）地方政府投资基金的设立初衷

长期以来，我国财政支持经济社会发展的专项资金主要通过财政无偿补贴或直接拨款的形式投入，存在“小、散、乱”“撒胡椒面”等现象。

21世纪初，我国部分地方政府开始探索利用政府投资基金支持创新创业。

2014年，国务院深化预算制度改革，完善中央对地方转移支付制度，清理、整合、规范专项资金，逐步减少财政资金对企业的直接补贴。

同时，创新财政支持经济发展方式，探索实行基金管理等市场化运作模式。

至此，我国地方各级政府开启了财政性涉企资金的基金化改革，政府投资基金快速发展。

（二）地方政府投资基金的发展特征

政府投资基金快速发展：截至2023年底，我国各级政府累计成立投资基金2086只，认缴规模12.19万亿元。其中，2023年成立基金107只，认缴规模3118.46亿元，同比分别下降25.2%和35.0%。

从设立层级看：地方政府投资基金规模占比超过九成，基金设立主体向区县级下沉。

从设立地区看：地方政府投资基金向中西部拓展

从地区分布看：华东、华北和华南地区基金规模占比最高。

从各省（区、市）分布看:广东（不含深圳）、江苏、浙江、北京、深圳、上海等地区基金规模最高。

从投资方式看：地方政府投资基金直投比例不断加大。

受地方政府投资基金投资难、投资进度滞后、返投比例较难实现等因素影响，部分地方政府投资基金由以投资子基金为主，转为“参股投资子基金+战略性直接投资”相结合的模式投资，有的在母基金中增加直投的比例，有的依托某个企业或某个项目设立特殊目的公司战略性直投基金。

在地方政府投资基金快速发展的同时，有的地方违背基金设立初衷，在预算管理体制外违规变相举债、行政化投资，一定程度上承担了地方政府组织财政“收人”和变相“支出”的职责，部分基金被动存续，演变为地方政府新型投融资平台，增加了财政可持续风险。

（一）引导投资难，出资主体以国有资本为主，易增加隐性债务风险

（二）市场化运作难，行政化管控违背科学决策初衷，易引发投资效率低下风险

（三）按期退出难，强制退出或被动存续发展：易引发国有资产损失风险

如何分析地方政府投资基金的风险成因分析：

（一）制度设计滞后，功能定位泛化、异化

政府投资基金是政府与市场合作的投资领域，面临市场化投资领域多变、投资方式不断创新等市场变化情况，需要不断创新并规范基金管理制度。

但是，目前关于政府投资基金的管理办法主要是对各级政府投资基金的通用性规范，对近年来地方政府组建投资基金的类型、投资方式、运作模式上的创新做法约束不足，易导致基金功能定位泛化、异化,脱离监管等问题。

（二）预算约束软化，多层嵌套脱离财政监管

政府投资基金可以由各级政府部门或事业单位发起设立，面临财政出资预算统筹不力，加重财政运行负担和监管负担等问题。

《办法》仅原则性规定控制基金数量,规范基金预算管理。在实际执行过程中，个别地方政府在政绩观偏差的驱动下，存在设立更多数量和更大规模基金的冲动，预算约束软化、盲目设立基金、多层嵌套设立基金脱离财政监管等问题屡禁不绝。

（三）市场化监督不健全，基金运行约束不足

政府投资基金实质上等于财政资金最终投资到了市场化竞争领域，面临市场运行过度追求效率目标、损害政府投资政策目标的问题。

《办法》虽然规定要建立健全基金的绩效目标管理制度和外部监督管理机制,但是在实际执行中,部分地方政府投资基金绩效评价流于形式、外部监督不足,难以有效约束基金的市场运作行为。

工作提示

在当前经济形势下，地方政府投资基金作为推动区域经济发展、促进产业转型升级的重要工具，面临着机遇与挑战并存的复杂局面。全球经济复苏乏力、国内经济结构调整压力增大，以及地方债务高企的背景下，地方政府需以更加审慎和科学的态度管理投资基金，以实现风险规避、效益最大化与规范发展的目标。

首先，地方政府应强化风险防控机制，确保基金运行稳健。

需建立健全尽职调查、风险评估和动态监控体系，严控投资方向，避免盲目追逐高风险项目或短期效益。特别是在经济下行压力下，应优先选择抗周期性强、符合国家战略导向的产业，如绿色经济、数字经济和高端制造业，降低因市场波动导致的系统性风险。同时，完善退出机制，合理设计基金存续期和退出路径，避免资金沉淀或“僵尸项目”带来的损失。

其次，地方政府应充分发挥基金的杠杆作用，优化资源配置。

通过与社会资本的深度合作，吸引更多市场化资金参与，放大基金的引导效应，提升资源使用效率。在项目选择上，应注重市场化运作，秉持“投硬不投软”原则，聚焦基础设施建设、科技创新等具有长期回报潜力的领域。此外，地方政府可通过设立母子基金、引导子基金等方式，灵活调整投资策略，增强基金对区域经济的适配性。

最后，强化监管是保障基金健康发展的关键。

地方政府需建立透明的运行机制，完善信息披露制度，确保资金流向清晰可溯。加强与金融监管部门的协作，落实穿透式监管，防范地方政府隐性债务风险。同时，引入第三方审计和评估机构，提升基金运作的专业性和规范性。此外，应注重人才培养，打造专业化的基金管理团队，以科学决策应对复杂经济环境。

总之，地方政府投资基金的健康发展需在风险防控、资源优化和规范监管之间寻求平衡。在当前经济形势下，地方政府应以战略眼光和审慎态度，通过精准投资、多元合作和严格监管，推动基金在服务实体经济、促进高质量发展中发挥更大作用，为区域经济注入持续动能。